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加快推进标准化体制机制的改革创新
来源: 中国标准化 发布时间: 2018-03-01

     国家标准委对于新《标准化法》的贯彻实施工作抓得很紧,部署早、行动快、措施实,给我们留下了很深的印象。按照新《标准化法》要求,加快推进体制机制的改革创新。

 
一、拓展标准范围,建立全面回应社会需求的标准体系。
 
    1989年《标准化法》根据当时实际,规定标准主要是工业产品、工程建设和环境保护标准。实践中,标准早已超越这个范围,广泛运用于农业、工业、服务业尤其是社会管理和公共服务领域。在我国现行标准体系中,工业标准占总数的73.5%;第一产业农业标准占11.4%;第三产业服务业标准占标准总数的15.1%;社会管理和公共服务领域占3.5%,分布于公共教育、公共就业服务、基本社会服务、公共医疗卫生、人口和计划生育服务、公共文化服务、公共安全等领域。国际上,国际标准也明显向社会管理、社会责任等领域延伸。如国际标准化组织ISO制定的质量管理体系ISO9000系列、环境管理体系ISO14000系列等标准在世界范围内广为应用,影响力深远。因此,新《标准化法》回应实践需求,改变1989年《标准化法》的列举式立法方法,将标准拓展为“农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”(第二条第一款)。
 
二、认可地方制定标准的有益探索,赋予设区的市制定地方标准权。
 
    党的十九大报告指出,要赋予省级及以下政府更多自主权。实地调研中我们注意到一个有意思的现象,在1989年《标准化法》明确把地方标准限定在省级的情况下,大量的地市级政府绕开法律的硬约束,制定了各种“技术要求”“技术规范”“技术条件”,来培育地方支柱品牌,引导特色产业发展,规范社会管理,提升公共服务水平。在立法实践中,1991年原国家技术监督局颁布的《农业标准化管理办法》已规定,设区的市可以制定农业标准规范。此后,河北、福建、辽宁、浙江等地纷纷出台地方性法规或规章,对设区的市可以制定农业标准规范做进一步细化规定。至今,浙江、陕西、广州、深圳、襄阳等地通过地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的形式,将设区的市制定标准的范围扩大到服务业、城市管理、节能环保等领域。目前,全国已有6部地方性法规、6部地方政府规章和8部地方政府规范性文件就设区的市制定标准问题作出规定。我们也专门去了解社会的反映,发现总体上企业、消费者、基层政府工作人员等各方面对已出台的标准是认可和接受的,实施很平顺。
 
    新《标准化法》遵循党中央有关赋予基层政府更多自主权的要求,认可了地方的探索,把地方标准的制定权下放到设区的市级(第十三条)。在立法工作中,我们一直秉持一个理念,就是立法活动只有充分尊重社会现实,深入理解和把握社会生活的规律,才有可能提炼出能够被广泛接受、认可并遵行的行为规则。相反的,实践经验也多次证明,一个制度如果在实践中普遍被规避,那么很可能它的合理性、可行性值得反思。具体到地方标准而言,在我们这样幅员辽阔的国家,各地的自然环境、风俗习惯、经济社会发展水平差异很大,地方政府在发展地域经济、履行社会管理职责的方式方法上也必然存在差别。将地方标准的制定权适当下沉,有利于地方政府因时因地制宜,根据辖区实际创新管理方式,提高社会管理和公共服务水平,也符合行政体制改革的精简、效能原则。
 
    同时,修法过程中,对地方标准的制定权下放也存在两点担忧:一是标准天然具有在广泛范围内重复适用的属性,一旦层级过低,可能出现过多、过泛的问题,也不符合标准化体制改革有关政府主导制定的标准“瘦身”的精神。二是担心各地利用标准之名行地方保护之实,变相封锁市场,阻碍商品和服务的流通。我们认为,为防范这些风险,恰恰有必要从法律上认可设区的市制定地方标准,并将其纳入管理视野,明确规则,严格约束,规范引导。新《标准化法》在打开限制的同时,也严格限定了设区的市制定标准的范围和程序,并明确禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为(第十三条、第二十二条)。
 
三、承认团体标准的法律地位,建立企业标准自我声明公开制度,激发市场活力。
 
    修法中,社会反映比较突出的一个问题,是标准的制定、修订不及时,从数量和质量上都难以跟上技术进步、满足社会需求。究其原因,1989年《标准化法》规定,标准的制定以政府部门为主,企业可以制定企业标准自行采用,但需要向标准主管部门备案。在计划经济体制场景下,政府为主体的标准制定制度尚能够有效运转,但随着市场经济体制的确立,标准在经济发展和社会进步中的作用更为多元,已不仅仅是政府管理经济的抓手,政府部门的职能也由管理经济的微观运行,转变为宏观调控和提供社会管理、公共服务,从职责范围、人员配备上都难以实时跟踪、全面收集社会诉求。因此,解决标准的老化、滞后问题,根源在标准制定的主体上。新《标准化法》就此作出两点重要调整:
 
一是赋予团体标准法律地位。
    随着政府行政管理体制改革的推进和行业协会、商会改革,政府部门向全国性的行业协会、商会、联合会等让渡管理与服务职能的情况较为普遍。近年来,在纳米技术、人工智能等创新科技研究与应用领域和民营资本比较活跃的领域,也自发成立了大量学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体。这些行业自律组织在创新自律管理模式、整合提升行业研究能力,打通产学研壁垒、提高科技成果转化利用效率等方面发挥着日益重要的作用,他们希望能够通过组织制定和实施标准,提升在业界的影响力和竞争力,引领行业和产业发展。但依据1989年《标准化法》,社会团体无法以自身名义制定标准。
 
    为充分发挥社会团体在制定标准方面机制灵活、反应迅速的优势,有效打破标准供给瓶颈,并鼓励社会团体自主组织实施标准,新《标准化法》认可了团体标准的法律地位,规定:国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准,由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。新法对团体标准不设行政许可和备案程序,仅对其程序作原则要求:制定团体标准,应当遵守开放、透明、公平的原则,保证各参与主体获取相关信息,反映各参与主体的共同需求,并应当组织对标准相关事项进行调查分析、实验、论证(第十八条)。同时,新法还明确,国家支持在重要行业、战略新兴产业、关键共性技术等领域利用自主创新技术制定团体标准、企业标准(第二十条)。
 
    二是以自我声明公开制度取代企业标准备案制度。
    征求意见中不少企业反应,标准备案制度大大提高了企业制定和实施标准的制度成本,企业普遍不愿意将自有技术转化为标准,老旧企业标准的升级换代也缺乏动力。基层部门的同志也提出,备案制度占用大量行政资源,但政府部门的工作人员并不是技术专家,难以进行实质意义上的审核,备案制度往往流于形式。新《标准化法》经过慎重评估,以自我声明公开制度取代备案制度,规定国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开(第二十七条)。
 
    据此,企业应当依法履行标准的自我声明公开义务。政府部门不再负责对具体标准的备案审查,而主要通过对企业公示行为是否合规、所生产产品和提供服务是否符合其公开的标准进行事中事后监管。消费者、行业组织、技术机构等可以通过所公示标准对企业进行社会监督。这一规定既为企业和政府部门同时“减负”,也明确了企业制定和实施标准的主体责任,以及政府部门的事中事后监管职责,有利于建立起各负其责、共建共治的标准化工作机制。
 
    修法中,也有一些企业担心存在泄露商业秘密的风险。因此,新《标准化法》明确规定,企业执行国家标准、行业标准、地方标准和团体标准的,应公开相应的标准名称和标准编号;执行企业标准的,除了公开相应的标准名称和标准编号外,仅需要公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。公开的具体指标的内容由企业自主确定,企业可选择不公开生产工艺、配方、流程等可能涉及商业秘密的内容。根据国家标准委提供的数据,截至2017年11月10日,已经有超过12万家企业的50余万项标准在国家标准信息公共服务平台上公开。这个数字每天都在明显增长,表明广大市场主体是认可这个制度的。
 
四、建立制定标准的特殊通道,优先满足重点领域的需求
 
   对于我国政府主导制定的各类标准,各方反馈的意见显示一方面存在过多、过滥问题,部分标准内容交叉重复甚至具体指标存在冲突,另一方面,一些社会急需的标准缺失、老化严重。在农产品安全、消费品安全、节能减排、基本公共服务等涉及人民群众基本生产生活需要的重要领域,在新一代信息技术、智能制造和装备升级、新型城镇化、现代物流等关系国民经济基础的关键领域,相应标准的制修订存在明显缺口。
 
    据此,新《标准化法》一方面是严格划定各类政府主导制定标准的范围,做到定位清晰准确,避免交叉重复,并为市场机制在标准供给方面发挥基础性作用留出制度空间。另一方面,考虑政府机构改革、职能转变的大背景,增设专条,强调制定标准要从实际出发确定优先级,规定对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及经济社会发展所急需的标准项目,应当优先立项并及时完成(第十四条)。这一规定符合行政管理的“效能”原则,有利于确保有的放矢制定标准,集约利用有限的行政资源,优先保障关键领域的需求,将对弥补标准供给缺口发挥积极作用。下一步,负责制定标准的有关部门应当据此完善工作流程,对社会急需的标准项目优先评估、优先立项,并确保及时完成相关组织起草、审查和发布工作。
 
五、建立标准的立项评估、实施信息反馈与复审机制,保障标准的适宜性。
 
    近30年的标准化实践中,我们积累了很多经验,也有一些教训。全面回顾这段历程,我们认识到,一味地追求“高标准严要求”并不可取,标准的“适宜性”是衡量标准质量的更重要的指标。所谓“适宜”,是指标准蕴含的技术要求尽可能符合经济社会发展的总体水平,既要防止水平过低,抑制技术和管理的创新,又要避免不切实际的追赶所谓的“先进标准”,用过高要求挤压创新能力较低企业的生存空间,破坏正常产业生态。因此,新《标准化法》着力完善标准的制修订机制,更加注重制定阶段充分调查掌握社会需求,在实施阶段建立起畅通的信息反馈渠道和可靠的处理机制。
 
    一是总则部分增设原则性规定。
     规定制定标准应当在科学技术研究成果和社会实践经验的基础上,深入调查论证,广泛征求意见,保证标准的科学性、规范性、时效性,提高标准质量(第四条)。这一规定首先明确,标准制定的基础是科学技术研究成果和社会实践经验的结合,二者缺一不可;明确了标准的制定是一个调查、论证、征求意见,提炼和凝聚社会共识的过程。这一规定也明确了,标准应当具有科学性、规范性、时效性三重属性,方能发挥引领技术进步和产业发展,提高公共管理和服务水平的作用。
 
    二是引入立项评估和征求意见制度,确保标准质量。
    规定制定强制性标准、推荐性标准,应当在立项时对有关行政主管部门、企业、社会团体、消费者和教育、科研机构等方面的实际需求进行调查,对制定标准的必要性、可行性进行论证评估;在制定过程中,应当按照便捷有效的原则采取多种方式征求意见,组织对标准相关事项进行调查分析、实验、论证,并做到有关标准之间的协调配套(第十五条)。本条对总则的原则性规定作出细化。首先是严格标准立项。要求组织制定标准的政府有关应当对有关各方的需求进行广泛调查,在此基础上,组织专家或委托第三方评估机构对拟制定标准项目的必要性、可行性进行论证评估。以需求调查和专家论证为基础的评估制度,能够有效解决拟制定标准项目的必要性问题,节约宝贵的社会资源,也防止标准过多、过泛造成适用困扰。其次是规范标准制定过程。标准是协商一致的产物,制定标准应当贯彻公开、透明的原则,尽可能以多种形式面向社会公众,全面收集意见建议。同时,制定标准是一个将多元的社会需求提炼、体现为技术指标的过程,需要做严谨细致的调查分析、实验、论证工作。政府主导制定标准,还需要关注标准之间的协调配套问题,形成各级各类标准协调、互补的体系,实现标准应用的最佳效果。
 
    三是完善标准实施后的信息反馈和评估制度,确保及时更新。
    标准和法律、法规一样,一经制定后既要有相对稳定性,给相关当事人提供比较稳定的行为预期,同时,也要适时修订、与时俱进,方能适应不断发展变化的实际,能够促进而不是阻碍经济社会的发展。修法中,行业、企业反映,一些国家标准、行业标准和地方标准颁布后长期未修改,其技术指标和方法已远远落后于实际,存在的实际意义不大。考虑到1989年《标准化法》比较注重标准的制定与实施,修订机制相对欠缺,新《标准化法》增设专条,要求国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门建立标准实施信息反馈和评估机制,根据反馈和评估情况对所制定标准进行复审。在整合现行《标准化法实施条例》有关内容的基础上,明确标准的复审周期一般不超过五年。经过复审,对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。标准实施信息的反馈、评估和复审,形成信息无障碍流动并得到妥善处置的闭环管理机制,是保持标准生命力“常青”的重要措施。
 
    此外,考虑到强制性国家标准涉及保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要,新法建立强制性国家标准实施情况的统计分析报告制度,通过对强制性国家标准的实施信息的跟踪收集与统计,适时监控、掌握适用情况,遇有问题及时调整,保障标准的科学性和适用性(第二十九条)。强制性国家标准的信息反馈、评估与复审,仍适用标准的一般规定。
 
六、引入标准化协调机制,有效化解矛盾争议。
 
    建立现代化的标准体系,除了保障标准供给充足、稳定,标准质量可靠、适宜,还需要确保整个标准体系的“和谐性”。这个和谐,一方面要确保各类标准的协调配套,定位明晰不错位、不缺位,以及标准化工作机制协调、有效运转,不存在内生性的矛盾,另一方面,要设置明确、可靠的救济渠道,一旦出现具体矛盾能够迅速启动,化解争议,避免标准的制定和实施“卡壳”。据此,新《标准化法》一方面是划定各方主体在标准制定和实施中的权利、义务与责任,另一方面,将实践中的成功做法法制化,规定国务院建立标准化协调机制,统筹推进标准化重大改革,研究标准化重大政策,对跨部门跨领域、存在重大争议标准的制定和实施进行协调。保障标准化工作机制有序、高效运转和标准体系的和谐、统一。同时规定,设区的市级以上地方政府可以建立标准化协调机制(第六条)。
 
    对于协调机制的具体职责,新《标准化法》规定:一是国务院标准化行政主管部门根据标准实施信息反馈、评估、复审情况,对有关标准之间重复交叉或者不衔接配套的,应当会同国务院有关行政主管部门作出处理或者通过国务院标准化协调机制处理(第三十条)。处理方案包括对相关标准的整合、修订乃至废止。二是国务院有关行政主管部门在标准制定、实施过程中出现争议的,由国务院标准化行政主管部门组织协商;协商不成的,由国务院标准化协调机制解决(第三十三条)。由于国家标准、行业标准分别由不同行政主管部门组织制定实施,在标准制定、组织实施和监督管理过程中可能出现重叠、冲突等争议。对争议的协调,首先由国务院标准化行政主管部门组织协商解决,协商不成的,交由国务院标准化协调机制做出决定。
 
    此外,新《标准化法》还响应社会需求,规定强制性标准文本应当免费向社会公开,国家推动免费向社会公开推荐性标准文本(第十七条)。建立标准化试点示范制度,鼓励社会各方运用标准化方式组织生产、经营、管理和服务,规定县级以上人民政府应当支持开展标准化试点示范和宣传工作,传播标准化理念,推广标准化经验,推动全社会运用标准化方式组织生产、经营、管理和服务,发挥标准对促进转型升级、引领创新驱动的支撑作用(第三十一条)。
作者为国务院法制办副主任,本文选自作者在2018年全国标准化工作会议上《关于贯彻实施新标准化法的几个问题》的讲话)

 










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